Julio de 2011
Equidad y eficiencia de los impuestos a la tierra; el presidente Mujica juega contra sus propias ideas.
La semana pasada el gobierno comenzó a escribir las primeras páginas de una nueva novela: el impuesto a la gran propiedad de la tierra. La novela tiene una trama ya conocida. El presidente expone públicamente sus ideas, los ministros se enteran por la prensa y plantean públicamente sus reparos, luego el presidente aclara pero en realidad oscurece. El gobierno, en estado de asamblea, vuelve a ser noticia en los medios. Los grandes propietarios afectados por el eventual tributo comienzan a mover sus piezas para bloquear la propuesta. Con un gobierno que muestra fisuras, la tarea parece sencilla, particularmente cuando se trata de un grupo pequeño, poderoso y que se puede organizar fácilmente. En tanto, de los argumentos a favor y en contra del tributo se discute poco.
La opinión generalizada de los expertos internacionales vinculados a la temática de la tierra es que un impuesto como el propuesto es deseable por varios motivos. Una buena compilación de estas opiniones puede encontrarse en el libro Redistribución de tierras de uso agropecuario. En busca de mayores consensos, editado por el Banco Mundial (BM) en 2009.
Los expertos destacan tres grandes argumentos que justifican la implementación de un impuesto a la tierra. Primero, el impuesto es justo, ya que busca socializar las rentas extraordinarias asociadas al control de un recurso natural escaso. Si bien el nuevo censo agropecuario actualmente en curso dará el veredicto final, es notorio que la elevada concentración de la tierra de uso agropecuario es una característica histórica del país. Uruguay presenta niveles de concentración moderadamente elevados si se lo compara con América Latina, la región con la distribución más desigual de la tierra en el mundo, y escandalosamente altos en relación a los países desarrollados. El impuesto califica muy bien en términos de equidad porque lo paga una minoría privilegiada y que, dado que la oferta de tierra es fija, tiene escasa capacidad de trasladarlo a otros grupos de la población.
Segundo, la administración del impuesto no es complicada. Quienes quieren ponerle más impuestos al capital por razones de equidad enfrentan una restricción nada menor. El capital se mueve de un país a otro en función de los retornos que espera obtener luego de pagar impuestos y, además, suele tener bastante ingenio cuando de evadir impuestos se trata. En este sentido, la ventaja de un impuesto a la tierra es que, a diferencia de lo que ocurre con otros factores productivos, nadie puede esconder la tierra que tiene o llevársela a otro país en una valija. Si lo que preocupa es que el impuesto desaliente la Inversión Extranjera Directa (IED) en tierras, habría que comparar la presión tributaria de Uruguay con la de otros países. La impresión es que Uruguay no saldría mal parado en la comparación. Asimismo, el tributo podría servir para discriminar negativamente algunas formas de inversión. Por ejemplo, el informe destaca cómo Australia, país con el que Uruguay compite directamente en el mercado internacional de alimentos, utiliza los impuestos a la tierra para desalentar inversiones meramente especulativas por parte de extranjeros.
Tercero, el impuesto es eficiente. Permite redistribuir sin distorsionar incentivos, algo que es música para los oídos de todo economista acostumbrado a pensar equidad y eficiencia como objetivos conflictivos. Un impuesto a la tierra no debería influir sobre las decisiones de inversión y producción, ya que opera como un costo fijo. Esto lo diferencia, por ejemplo, de las políticas de detracciones al agro que se aplican en Argentina. Desde el primer año de facultad, los estudiantes de economía saben que un aumento de los costos fijos en un empresa (aquellos costos cuyo monto es independiente de cuánto se produzca) no altera la cantidad producida y simplemente reduce los beneficios. En principio, un impuesto a la tierra no penaliza la producción sino la subutilización de la tierra y su uso con fines especulativos y no productivos.
¿Sos capaz?
Se ha manejado el argumento de que en realidad el impuesto debe tener en cuenta la capacidad de pago del productor. Alguien puede ser propietario de una tierra de mucho valor, pero al final del día debe pagar los impuestos con los ingresos que genera el negocio agropecuario. Frente a esto caben dos respuestas. Primera opción: el propietario de un campo de más de 2.500 hectáreas que no pueda afrontar un impuesto de este tipo (cosa que resulta difícil creer) tiene dos opciones, cualquiera de ellas beneficiosa para la sociedad. La primera es aumentar la productividad de su establecimiento. Si el productor quiere mantener el margen de rentabilidad deberá utilizar más intensivamente la tierra y producir más. El gravamen puede ser un incentivo para que en los grandes establecimientos se hagan mejor las cosas desde el punto de vista productivo. Un efecto indirecto indeseable de una mayor intensificación productiva podría ser una explotación no sustentable de los suelos, lo que ya parece estar sucediendo en Uruguay en algunas producciones agrícolas. Esto obliga a pensar el impuesto de forma integrada a otras políticas.
La segunda opción que tiene el propietario es vender el campo. Si hay alguien en el mercado dispuesto a comprarlo, uno debería suponer que no es para perder dinero: el potencial comprador debe de haber hecho su cuenta y estimado que puede utilizar el campo más eficientemente de forma de pagar el impuesto y obtener la ganancia adecuada. De esta forma, el impuesto facilitaría lo que el mercado de tierras (al igual que otros mercados de activos que adolecen de graves imperfecciones) no siempre hace bien: transferir la propiedad de los activos a quienes puedan utilizarlos más productivamente. El determinante fundamental de la evolución del precio de la tierra es el valor de la producción agropecuaria. Es por ello que el incremento explosivo del precio de la hectárea en Uruguay y otros países en los últimos años se encuentra asociado a la evolución de los precios internacionales de los bienes agropecuarios. Sin embargo, existe consenso en que el precio de la tierra refleja algo más que su valor productivo, especialmente para quienes son dueños de grandes extensiones. La tierra cumple otras funciones además de ser un factor productivo. Entre otras cosas, permite especular en contextos financieros inestables, acceder al crédito en condiciones privilegiadas y constituye una innegable (e ilegítima) fuente de poder político en sociedades democráticas. En general se señala que un impuesto a la tierra reduce el valor de la tierra asociado a fines no productivos, y con ello su precio, abaratando su acceso a pequeños y medianos productores. Es por ello que estos tributos se conciben como un instrumento en el marco de estrategias de desconcentración de la propiedad agraria.
La evidencia recopilada por los especialistas confirma el efecto positivo del impuesto sobre la intensidad en el uso de la tierra y la reducción de las tierras improductivas en las grandes extensiones. Menos clara parece ser la evidencia sobre su efecto desconcentrador de la propiedad. Pero, de acuerdo a los técnicos, esto obedecería a las bajas tasas efectivas que terminan imponiéndose en virtud de la presión ejercida por los grandes propietarios, a la inadecuada valoración de los terrenos y a problemas de administración.
¡Deténganlo!
En los últimos días, la discusión ha tomado un giro insólito. Se habla de destinar la recaudación del impuesto al financiamiento de infraestructura que, por otra parte, utilizan más intensivamente los mismos que pagarían el gravamen. Devolverle el producido del impuesto a los latifundistas sería un nuevo invento uruguayo, ya que los impuestos a la tierra se conciben en el marco de programas y estrategias de reforma agraria. El país dispone de otros instrumentos para financiar obras de infraestructura, entre ellos las Asociaciones Público-Privadas (APP), cuya legislación el gobierno debatió durante meses.
Uruguay no discute de forma sistemática la estructura de propiedad agraria y sus efectos desde la década del 60. El crecimiento espectacular del sector agropecuario en los últimos años parecería darles la razón a quienes ven en la reforma agraria una consigna del pasado. Sin embargo, algunos problemas emergentes en el agro uruguayo en materia distributiva, de eficiencia productiva y de sustentabilidad ambiental podrían tener vinculación con la estructura de la propiedad y las formas vigentes de tenencia de la tierra. Por supuesto, quienes creen que la distribución observada de la propiedad agraria refleja la operatoria eficiente del mercado de tierras no verán mayor necesidad de intervenir. Pero no parece ser la opinión de los técnicos del BM. Si, como señala el informe, “en países con elevada desigualdad en la distribución de la tierra, los mercados de tierra necesitan más que una simple ayuda, necesitan reformas importantes”, la reforma agraria no debería quedar fuera de la agenda.
Si el impuesto recauda 60 millones de dólares por año, como se ha anunciado, y se destinara a financiar la incorporación de tierras por el Instituto Nacional de Colonización u otros mecanismos novedosos de acceso a la tierra, permitiría comprar más de 100.000 hectáreas en un quinquenio. Esto implicaría intensificar fuertemente la participación pública en el mercado de tierras respecto del gobierno anterior y de lo hecho en los últimos 40 años. Resulta evidente que cualquier política de redistribución de tierras que no pretenda ser testimonial debe estar financiada con recursos que se ajusten de acuerdo a los valores prevalecientes en el mercado.
Dado que el hecho de atar la recaudación del impuesto al financiamiento de infraestructura descomprime la oposición a aquél, el presidente José Mujica parece renunciar a la utilización del impuesto para atender su objetivo natural: financiar la compra y redistribución de tierras. Para ello propone ahora privatizar las dunas de Cabo Polonio, propuesta que, de por sí, merecería un segundo tomo de Pepe: coloquios.
Existen poderosos argumentos para defender la implementación de un impuesto a la tierra, en particular a los grandes propietarios. Lamentablemente, Mujica se las ingenia para que sus propuestas no sean discutidas seriamente. Sus salidas intempestivas generan desconcierto en toda la línea de acción gubernamental y desmotivación en otros ámbitos. Alguien debería defender al presidente de sí mismo, especialmente en aquellos casos donde parece tener la razón.